摘要: 输配电网具有典型的自然垄断特性，价格须在政府规制下确定。我国的输配电价改革，应引入先进的规制方法，按经营主体、电网层级和功能重构输配电价格体系，在回报率规制框架内引入激励机制，建立合理的省级共用网络输配电价格结构。构建完整的规制制度和组织体系，包括建立电网企业规制会计准则，建立成本信息定期报送和动态监测机制，设立职能完备、力量充足的规制机构，完善周期性价格核定程序，提高消费者参与能力。完善相关配套措施，同步建立规范的销售侧价格形成机制，推进电网规划与项目审批制度及考核机制和薪酬制度改革。

输配电价改革是电力体制改革的重要内容与关键任务，其相关政策对电改的进程有着重要影响。本文梳理了自上一次电改以来的与输配电价改革关联度较高的政策文件（见下表）。总体而言，我国输配电价改革呈现如下特点：

1.输配电价改革正按照“管住中间、放开两头”的电价改革总体思路不断深化。《国务院办公厅关于印发电价改革方案的通知》（国办发〔2003〕62号）明确规定了输配电价改革的原则和方向，给后续政策制定奠定了坚实基础。《中共中央国务院关于进一步深化电力体制改革的若干意见》（中发〔2015〕9号）进一步将电价改革作为首要任务，明确提出单独核定输配电价，按“准许成本加合理收益”原则，分电压等级核定等要求。

2.政策的问题导向明显。近年来，随着供给侧结构性改革的深入进行，“三去一降一补”在电价方面的一个重要体现就是剔除电价中不合理部分。《关于推进输配电价改革的实施意见》规定：按照“准许成本加合理收益”原则，核定电网企业准许总收入和分电压等级输配电价，……，根据电网各电压等级的资产、费用、电量、线损率等情况核定分电压等级输配电价。今年的政府工作报告提出，“降低电网环节收费和输配电价格,一般工商业电价平均降低10%”。

3.一些关键问题仍需要可操作性的解决方案。如何选择配电定价方法、如何理解配电网投资方选择中的低价中标、如何计算分布式发电“过网费”等问题仍然需要更明确和可操作的解决方案。

尽管尚待解决的问题还有不少，但是这次电改的方向更加清晰，思路更加明确，更重要的是，电改特别是输配电价改革取得了越来越大的社会共识，这些极大增强了我们对输配电价改革的信心。

我国电力行业的“厂、网分开”始于 2003 年，但电网公司的输配电业务成本和价格却一直未单独核定，其收入主要来自购电和售电的价差( 简称“购、销差”) ，这既不利于约束其成本支出，也无法为电力的市场化交易提供“运输”等方面的价格信号。为此，本文以现代规制经济学理论为指导，借鉴发达市场经济国家的成熟经验，对我国输配电价格核定的规则、方法和相关配套制度展开较为系统的研究，以促进我国输配电价改革沿着科学的道路顺利推进。

一、输配电价格规制的现代理念与国际实践

“政府定价”在我国被归入“行政审批”范畴。而在发达市场经济国家，“政府定价”被称为价格规制( Regulation) ，也有学者译为价格监管或价格管制，是政府重要的经济职能之一，也是规制经济学（规制经济学是产业经济学的重要分支。法国著名经济学家让·梯若尔主要因其对新规制经济学的贡献而获得 2014年诺贝尔经济学奖。)的主要研究对象。本文研究的输配电价格新机制，在发达市场经济国家已形成较为成熟的规则和体系。

（一）价格规制的内涵

价格规制就是政府或法律授权的公共机构依据规则对被规制企业价格的限制。价格规制以垄断性行业为对象，通过事前的价格裁定，可减少垄断造成的社会福利损失，也可避免用户和企业间高昂的谈判成本和预期收益的不确定性，促进资源的优化配置和社会的公平公正。由于价格对垄断性企业与消费者间利益关系的影响最为直接，因而价格规制是垄断性行业规制最主要的内容。

(二) 输配电价格规制的基本原则

1.促进电网企业可持续且有效率运营。

价格规制必须使电网企业能收回成本并获得适当回报，但只有在有效率投资和运行前提下发生的合理成本，才能计入价格，否则会导致消费者为不合理的高成本付费。

2.在电网用户间公平分摊成本。

由于不同电网用户对电网成本造成的影响不同。如果向所有用户收取统一价格，不仅会造成不公平负担，还会导致资源配置低效，最终提高整体成本。因此，规制机构在确定电网企业可持续且有效率运营的总资金需求后，还需在用户间公平分摊成本，进而确定各类用户的输配电价。

3.简单透明，便于用户理解和执行。

电网直接服务于“千家万户”，按上述原则确定用户输配电价，还需考虑执行成本，不能过于复杂。同时，要确保过程和结果透明，否则将大幅提高计量、结算成本及因用户不理解而可能导致的争端解决成本。

4.兼顾其他社会和政策目标。

这些相关政策目标包括: 保证偏远贫困地区及低收入人群以可承受的价格获得基本电力服务、节能减排等。

（三）输配电价格规制的基本模式

价格规制模式指控制被规制企业的总成本或平均价格的方式。价格过高会侵犯消费者利益，而价格过低会导致长期供给不足。所以，价格水平无论过高还是过低，都不利于保护消费者利益，价格规制必须平衡消费者与被规制企业的利益关系。目前，各国输配电规制实践的基本框架是回报率规制和上限规制，并结合使用标尺竞争、收入或利润分享、固定利润(浮动利润率)、菜单组合等补充机制。

1.回报率规制模式。

基本模型为：

准许收入 = 运行维护费 + 折旧费 + 加权平均资本成本(包括权益和债务 资本) × 管制资产基数+税收

理论上回报率规制以限制企业的利润率为目标，价格随实际成本变动及时调整，因而不能激励企业提高效率。而在实践中，价格调整周期一般至少为1年1次(美国一些州的价格调整周期为2～5 年)，在下一次价格调整前，企业如能降低成本，实际利润率将高于准许利润率，客观上能降低企业管理层的“道德风险”，具有一定的激励作用。

2.上限制规制模式。分为价格上限和收入上限两类。

以价格上限为例，基本模型为：

某年最高价格 = 上一年最高价格 × (1+通货膨胀率－效率因子)

该规制模型的核心是:在约定期间内(通常3～5 年，有的甚至8 年) ，只要不突破向消费者收取费用的限定标准(包括达到规定的效率提升要求)，因成本降低所得部分收益归企业所有，以激励被管制企业提高效率、降低成本，进而降低下一个规制周期的起始成本，实现价格的有效控制。

▼表 1 实践中输配电价格规制的基本模式

▲图1 实践中输配电价格规制基本模式的对比

（四）输配电分类用户价格的确定

规制机构按上述价格规制模型控制电网企业在每个周期各年的平均价格或整体收入后，还需确定各类用户应分摊的成本以及付费的形式和标准(电价表) ，基本原则是“公平分摊”“便于执行”“兼顾社会公平”和“节能减排”。

1.成本分摊的基本方法。第一种是平均成本法( 也称“邮票法”) 。它基于自上而下的成本分摊理念，将总成本平均分摊到单位电量或容量，也可考虑区域、电压等级等差异。该方法能实现收支平衡，简单、透明、稳定，便于用户理解和执行，但不能提供较精确的位置信号。第二种是边际成本法( 也称“节点法”) 。它基于自下而上的成本分摊理念，以各用户需求变动导致的系统成本变化作为分摊依据，根据用户对网络的使用程度或投资责任，界定其应分摊的成本。该方法能提供较精确的位置信号，但计算复杂，且因电网规模效应显著，边际成本低于长期平均成本，按边际成本分摊无法实现收支平衡。

2.各类用户价格结构的设计( 即电价表) 。电网的用户既包括终端用户，也包括发电用户。终端用户和发电用户均需支付接入费，即接入电网时发生的专用设备成本。除接入费以外的共用网络成本按上述方法分摊到各类用户。在采用边际成本法分摊成本的国家，发电厂也需承担部分共用成本，通常采取按容量付费的形式。终端用户分为工业用户、商业用户、居民用户等，一定规模以上的工业和商业用户执行两部制电价，按容量和用电量付费，其中容量电费收取的目的是收回因这些用户而发生的固定成本; 其他用户执行单一电量价格( 按用电量)或加上月固定费，月固定费用于收回电表及安装、计量和账单等与用电量无关的固定支出。

（五）输配电价格规制的制度保障

定价( 包括规制模式和具体定价方法) 是输配电价格规制的核心，但并非全部内容。要形成科学合理的价格，还需系统性配套制度提供保障。

1.明晰的规则体系。在市场经济中，产品和服务价格的水平不仅影响被规制企业与消费者间的利益关系，也因此影响买卖双方的行为，进而影响资源配置效率。因此，价格规制必须依